解放軍文職招聘考試中國中央地方關系的演變-解放軍文職人員招聘-軍隊文職考試-紅師教育
發(fā)布時間：2017-05-13 17:36:01在當前從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型的過程中，如何正確處理中央地方關系是一個極為重要的問題。中國歷史上長期是一個單一制的中央集權制國家。在秦代以來的兩千多年時間里，中央與地方的行政關系經(jīng)過不斷的調整，既取得了極其豐富的歷史經(jīng)驗，也出現(xiàn)了多次反復的沉重教訓。在新中國建立后的五十年間，中央地方關系也同樣經(jīng)歷過一再調整，其主要特點是集權與放權的多次反復。中央地方關系體現(xiàn)在政治（包括立法、行政、司法權力的分配，但主要是行政權）、經(jīng)濟（主要是財政權）、軍事（主要是軍隊指揮權）等方面，但核心在政治方面。中央與地方的行政關系的核心是行政權力的分配問題，其次是雙方的職能配置。歷代中央地方關系演變中央與地方兩相對立并出現(xiàn)明確的行政關系，是在春秋后期。其時新出現(xiàn)的地方組織 縣，由諸侯國的國君親自管理，并不分封給大夫，這一新制度標志著中央集權方式的出現(xiàn)。從春秋戰(zhàn)國之際到秦始皇統(tǒng)一天下，并把郡縣制推行到全國范圍內，經(jīng)過了大約五百年的時間，因此中國中央集權制國家的形成具有深厚的歷史背景與堅實的社會基礎。從實質上說來，所謂中央集權制指的是中央政府和地方政府的一種分權形式。中央政府把全國領土劃分成不同層級的行政管理區(qū)域，在各個區(qū)域內設置地方政府，并分配或授于地方政府以一定的行政、軍事、財政、司法等權力。中央地方關系實質上就是指這兩種權力之間關系一、秦漢魏晉南北朝時期中國地方制度的基本原則在秦代已經(jīng)確定，而后遵行千百年不改其實質。秦代中央地方關系最主要的特點有：（一）地方政府只分郡縣兩層，便于中央政權直接控制。（二）地方官員由皇帝直接任命。（三）對地方官員有嚴格的監(jiān)察制度，每郡設監(jiān)御史。西漢初年在部分地區(qū)，建立與商周時期實質不同而形式相似的封國制度，在行政上與經(jīng)濟上取得一定的分權。這種權力有礙中央集權，因此不斷被削奪，直至名存實亡。西漢中期以后，地方制度又回到實質上的郡縣制。西漢在加強中央集權方面還有兩方面措施。一是縮小郡的幅員，二是建立有效的監(jiān)察體系。兩漢時期雖然嚴密控制地方，但對于地方官仍給予較大的自主權，如郡太守作為一郡的行政長官，不但具有行政全權，而且還集司法、財政、銓敘、軍事權力于一身。東漢末年，地方多事，作為監(jiān)察區(qū)的州變成為政區(qū)，刺史成為地方官。州的地域范圍遠遠大于郡，刺史又集政、財、軍大權于一身，中央權力被嚴重削弱，形成軍閥割據(jù)的局面。隨之而來的魏晉南北朝時期一直是分裂割據(jù)，戰(zhàn)爭頻仍的局面。在戰(zhàn)爭時期，地方官常有便宜從事的權力，容易形成地方分權較強的形勢。與此同時從東漢末年已經(jīng)形成的州郡縣三級制又因管理層級增加，上下阻隔較大，更使中央集權有所削弱。所以魏晉南北朝時期大體是一個弱中央強地方的時期。二、隋唐時期隋代重新統(tǒng)一天下，恢復中央集權：改革地方政府結構。使州郡縣三級地方政府重新簡化為州縣兩級。取消地方官對僚屬的銓敘權。兵民分治。唐代政區(qū)承隋而來，但州劃得比隋郡還小，完全消除了地方產(chǎn)生割據(jù)的物質基礎。唐代將使職與差遣制度普遍化。秦代以來的職與官開始分離。許多臨時性的工作一結束，職務也就撤消。后來有些固定性的工作也不設置固定的職位，不任命固定的官員，而以使職充任。這是防止地方官員掌握某種重要權力形成過強地方分權的措施。唐代中央政府還采取了一系列集權措施：建立朝集制度，其主要任務是上京述職并回地方傳達重要詔令。這是中央集權發(fā)達的標志。完善選官制度：為了有效地控制地方，皇帝常常直接任命低級的地方官員。制定地方行政組織的等第，以便官員升遷有序，將縣分為赤畿望緊上中下，將州分為輔雄望緊上中下?？己酥贫葒烂?。地方官的政績由皇帝直接掌握。同時還有監(jiān)察官員經(jīng)常往返于中央與地方之間，隨時將地方官員的治績或過失向中央?yún)R報，以便做出獎懲決定。三、宋時期：安史之亂以后，唐代出現(xiàn)地方藩鎮(zhèn)割據(jù)的現(xiàn)象。唐代的覆亡，造成了五代十國的分裂局面，其教訓就是 君弱臣強 ，實際上即是弱中央，強地方。宋代的統(tǒng)治者特別注意接受唐代覆亡的教訓，在加強中央集權方面設計出一整套改革方案來。首先是地方政府結構的創(chuàng)新，其核心就是將高層地方政府的權力分散，不設路一級的單一長官，將這一級政府的權力分散在轉運使（主管財賦）、提點刑獄使（掌司法）、安撫使（管治安）、提舉常平使（管平抑物價）身上。同時規(guī)定州有直達上奏權，使路一級政府虛化。其次，派遣中央朝官擔任地方官員。以知州代替刺史，以知縣代替縣令。行政區(qū)劃在理念上變成是中央官員的施政分區(qū)，地方官員在形式上變成中央官員。第三，重使職差遣，輕固定官職。唐代使職是因事而設，事畢即罷。宋代卻主要依靠使職進行正常工作，而閑置正式官員。這些使職由皇帝隨意調遣，不致養(yǎng)成地方勢力，不致向中央分權。第四、改變監(jiān)察方式。一方面是逐級監(jiān)察，即以中央御史臺察路級政府，以路級政府察州縣長官。其次同級之間的互相監(jiān)察，如路級政府分為諸監(jiān)司，有互察之法。第三是地方政府長官的副手也有監(jiān)察正職的作用，如通判對知州的權力就有很大的制約權。宋代中央地方關系還有一個注意的傾向，那就是在財政方面中央高度集權，同時在地方路一級政府中，以主管財賦的轉運使司最為重要，后來甚至以轉運使為一路的主要官員。上述措施的實行，保證了空前的高度中央集權，最明顯的好處是自宋代以后，中國再未曾出現(xiàn)過分裂割據(jù)的局面。但弊病也很明顯，那就是宋代的積弱。兵眾而不能打仗，官冗而辦事效率低。宋代統(tǒng)治者以為自己中央集權的措施是輕重相維的典范，其實是內重外輕的極致。四、元明清與民國時期元代仍以中央集權為主，最主要特點是以行省制作為中央控制地方的樞紐。行省本為中央政府組織的派出機構，后來又逐漸兼具最高一級地方政府的職能。作為中央派出機構，它將地方的權力集中于自己手中，相當于是集中于中央政府。中央政府只要嚴密控制全國十個左右的行省，就等于控制了全國。作為地方政府，它是一級有實權的政府，元代路府州縣等級地方政府，在財政、軍事方面幾乎不享受任何分權的好處，一切權力都集中于行省。因此元代中央與地方之間在財政與軍事方面的權力分配體現(xiàn)在朝廷與行省之間。為了防止行省因為權力過大而成為割據(jù)勢力，朝廷在幾個方面采取了必要的措施。一是在地域上使行省的區(qū)劃與山川形便的原則相脫離。二是在事權方面行省內部實行多頭負責制，事務通過圓署會議議定，由專職官員執(zhí)行。行省負責官員中，常常是蒙古人、色目人與漢人交參使用，使之互相牽制。三是對行省的權力進行嚴格而具體的限制。如行省雖有總領財賦權力，但支用權被限制在一千錠以下。司法方面，行省不得擅行誅殺。軍事方面，各地戍兵布置、調遣，始終由朝廷直接掌握。四是對行省的監(jiān)察嚴密有效。元代對地方政府的監(jiān)察工作由在中央的御史臺和在江南、陜西的二個行御史臺，以及錯置于行省內的二十二個道肅政廉訪司所組成。中央政府牢牢控制行省權力，又通過行省以控制地方來實現(xiàn)的。明清兩代情況有所不同。明代最高一級地方政府學習宋代路的做法，將事權分散于都（都指揮使司，掌軍事）、布（布政使司，掌民政）、按（按察使司，掌司法）三司手中。此外地方無權任免官吏。而且重要官員都要皇帝親自批準。地方用人權已經(jīng)無存。從明代開始，發(fā)展出一種以題、奏疏請示皇帝，而后由皇帝批準執(zhí)行（或留中、不準）的工作方式。這種方式使地方的行政權力更進一步縮小。明代軍制的改革使地方軍權減少到最低限度。在司法方面明代也體現(xiàn)了高度的中央集權，如死刑的決定權就直接掌握在皇帝手中。監(jiān)察系統(tǒng)的完善也體現(xiàn)了中央集權的力度。明代中央對地方的監(jiān)察權威性很高。由中央派出的巡按尤其具有幾乎無上的權力，同時明代的監(jiān)察體制系統(tǒng)嚴密，監(jiān)察網(wǎng)覆蓋面極廣，無孔不入，任何官員無不在此一網(wǎng)中，效率極高。清代中央地方關系的基本特點是以明代為基礎而作進一步的改進。明代后期發(fā)展起來的總督、巡撫制度，介于地方政府與中央官員之間，到清代更發(fā)展為督、撫分寄制的中央集權。一方面，督撫的轄區(qū)逐漸調整到與省的范圍相一致，總督或巡撫成為地方最高一級政府的長官。另一方面，督撫又佩帶欽差式的關防，代表朝廷監(jiān)臨地方。其權力是皇帝所分寄，故直接向皇帝負責，一般不受中央各部院指揮。這樣一來，省級行政區(qū)劃在明清兩代之間沒有實質性的變化，但政府層級卻有較大差別。在明代以前，一級政區(qū)對應一級政府，但在清代卻不同。三級政區(qū)（省-府-縣）卻對應五級政府（督、撫--藩、臬--道員--知府-知縣）。由下而上的公文要層層呈遞，由上而下的指示要層層下達，不準越級，嚴密控制。民國建立，雖然使二千余年的皇帝專制制度廢于一旦，但中央集權的趨勢并沒有根本的改變。民國初年，地方行政制度有重大變化，廢府（州、廳）存縣，同時在省與縣之間設正式政區(qū) 道。北洋軍閥政府雖欲集權于中央，但其時勢有未能。南京國民政府時期，中央集權制又重新得到恢復，地方政府一時成為省縣兩級制，回到秦代的面貌。但兩級制實行起來有明顯的困難。三十年代國民黨政府開始剿共時，采取了一種新型的地方政府形態(tài)，即在省以下設一派出機構，稱為專員公署，以之管理部分縣的行政事務，克服了一省管理數(shù)十縣，幅度過大的弊端。新中國成立以來中央地方關系的變遷中央政府對于中央集權與地方分權關系的調節(jié)，一方面是從國民經(jīng)濟發(fā)展的需要出發(fā)，另一方面，則取決于黨政關系和政治形勢的發(fā)展。但在改革開放以前，后者的作用一直居于主要方面。改革開放后，隨著 發(fā)展是硬道理 的思想越來越深入人心，這種調節(jié)就主要取決于國民經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實要求，從而使中央地方關系的調節(jié)逐步走上良性的循環(huán)。一、初創(chuàng)時期（1949-51）：建國初，中央政府的形式尚未成型。中央人民政府委員會，具有國家權力機關和國家行政機關雙重性質。地方行政建制，也尚未成形。既在省以上設立大行政區(qū)，又在縣與鄉(xiāng)之間加上區(qū)一級政府。二、規(guī)范時期（1952 55）：在經(jīng)濟恢復時期以后，規(guī)范化的意識開始出現(xiàn)。大行政區(qū)人民政府或軍政委員會先改為行政委員會，后來連這一機構也取消了。第一部憲法和地方政府組織法正式頒布實行，設立國家主席作為國家元首，設立最高權力機關 全國人民代表大會，國務院成為國家最高行政機關，中央地方關系明顯趨向于中央集權。三、放權時期（1956 59）：在中央高度集權的體制下，形成條條專政，從而限制了地方，管死了企業(yè)。1956年毛澤東發(fā)表《論十大關系》，傾向于向地方適當放權，強調發(fā)揮中央和地方兩個積極性。中央企事業(yè)單位從1957年的9300多個驟減至第二年的1200多個，下放了88%。四、集權時期（1959 61）：由于權力下放過猛、過多、過散，中央政府對地方失控，全國的經(jīng)濟與社會發(fā)展陷入無序狀態(tài)。為了扭轉這種混亂局面，中央在59年上半年，開始調整，收權。加上 大躍進 運動的徹底失敗，國民經(jīng)濟處于困難時期，十分需要全國統(tǒng)一協(xié)調，因此從60年起，中央進行大收權。中共中央首先決定在全國范圍內重新建立六個中央局，作為黨中央的派出機構，加強對各省市自治區(qū)黨委的領導。黨中央規(guī)定這次收權的原則是 大權獨攬，小權分散 。鐘擺又擺回到中央高度集權狀況。五、黨集權時期（1961 65）。50年代末的縱向放權是將一部分屬于中央政府及其所轄部門的權力下放給地方，而60年代前期的縱向收權并不是將權力收歸中央政府及其所屬部門，而是收歸黨的系統(tǒng)。這是政治與行政體制在50年代后期進行縱向行政放權的同時，開始進行橫向政治集權、建立黨政不分體制的必然結果。而且各大區(qū)在設立黨的中央局后，并未相應設立同級政府派出機構，在這一級，黨政完全一體。1964年，毛澤東提出，在一切部門中都必須實行黨委領導的制度。從此各政府部門和企事業(yè)單位的行政事務管理權，均由本部門本單位的黨組或黨委統(tǒng)攬。中央與地方、地方與地方之間的政府行政關系完全被黨內的組織關系所取代，中央集權的實質就是黨中央集權。再進一步變成黨中央主席集權。六、失范時期（1966-76）。文化革命開始以前，毛澤東就已再次提出權力下放問題。1969年，他指示把鞍山鋼鐵公司下放給遼寧省。70年底，又提出兩個積極性的觀點。這一時期，國家行政的運轉處于極不正常的狀態(tài)。文化大革命使國家的政治與行政體制嚴重癱瘓，黨中央雖高度集權，但是地方卻處于無政府狀態(tài)，國民經(jīng)濟也因此面臨嚴重危機。為了使經(jīng)濟形勢好轉，不能不采取下放權力的措施。從70年起在 打倒條條專政 的口號下，又進行了一次并不成功的大規(guī)模權力 下放──回收 的循環(huán)。70年中央各民用部門的企事業(yè)單位由1965年的一萬有余下降到五百多個。但是過快的大規(guī)模的權力下放，使經(jīng)濟生活陷入混亂，出現(xiàn)了與五十年代末同樣的弊病。1971年 九一三事件 以后，中央逐步收回了大軍區(qū)對省、市、自治區(qū)實行一元化領導的權力，1973年，鄧小平恢復工作后，又有計劃地收回了一些不應下放的管理權，加強國家對經(jīng)濟生活的集中統(tǒng)一領導。七、調整時期（1977 79）。文化大革命結束后，為了扭轉經(jīng)濟上的混亂局面，從７７年開始，進一步調整中央與地方的財政關系。首先，加強了鐵路、郵電、民航等部門的集中統(tǒng)一領導。其次調整了一部分工業(yè)企業(yè)的隸屬關系。把在文化革命中下放的一批大型骨干企業(yè)陸續(xù)上收；雖然鄧小平對毛澤東在文化大革命時期的理論、路線、方針、政策作了根本性的調整，但在中央地方關系方面，他基本上繼承了毛澤東向地方下放權力的思想。八、改革時期（1980-- ）。對中央與地方及地方與地方的政府間關系進行了較大的調整：1)1982年新憲法和地方人大與政府組織法，以列舉的方式，規(guī)定了中央與省級政府之間，各級地方政府之間的職權范圍。２）改革過去的一級立法體制，明確規(guī)定我國的兩級立法體制，擴大了省市自治區(qū)國家權力機關的立法權。３）1980年推出了 劃分收支、分級包干 的財政管理體制４）擴大城市政府經(jīng)濟管理權限，由中央部屬和省屬的企業(yè)原則上都下放給所在城市管理。另外通過地市合并，市管縣的改革，擴大城市的行政管理范圍，對某些中心城市實行計劃單列，擴大中心城市的經(jīng)濟管理權。這一時期還有一個重要的根本性的變化值得注意，那就是地方性法規(guī)被賦于沖破現(xiàn)行法律政策體制藩籬的功能，一旦地方政府的政策選擇對于該地方的發(fā)展有決定性作用時，地方分權的意義就不在局限于行政性分權的范疇，而進入政治性分權的領域。而根據(jù)過去的原則，制定地方法規(guī)應以 和國家憲法、法律、政策、法令不抵觸 為前提，因此這一重大變革帶有根本性的意義。這一時期的改革總體上有利經(jīng)濟發(fā)展。但新體制的全面確立跟不上經(jīng)濟的發(fā)展，加上政企關系一直沒有理順，結果在中央向企業(yè)和地方放權以后，出現(xiàn)了地方勢力擴大，中央權力縮小，權威流失的現(xiàn)象。中央因控制資源有限，對社會的宏觀調控能力削弱。中央地方關系走入一個誤區(qū)。為了擺脫這一局面，中央決心在推動市場經(jīng)濟的基礎上，從根本上改變調節(jié)中央與地方關系的模式，在分稅制的基礎上確立新型的中央與地方關系。從94年起，政府間關系出現(xiàn)了全面再造時期。95年確立了社會主義市場經(jīng)濟的方向，市場經(jīng)濟開始成為調節(jié)國民經(jīng)濟發(fā)展的杠桿，并直接影響中央地方關系。此后，中央又加強了宏觀調控的力度，尤其在金融方面，采取了嚴格的集權措施。但是在市場經(jīng)濟條件下如何處理中央地方關系，目前還是處于摸索過程中。
